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人民调解协议司法确认制度现实困境与出路
——以H省Z市9个基层法院的调查为分析对象
作者:调研组:侯敏娜、刘建忠、颜敏、谭丽萍  发布时间:2016-05-04 17:48:42 打印 字号: | |
  2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》增加了司法确认制度。该项制度寄予了高层领导们各种美好的价值预期,但从司法实践来看,该项制度的运行情况不尽如人意,遭遇了“上热下冷”的尴尬。为此,笔者在认真分析该制度的立法初衷和实践困境,并客观剖析成因的基础上,为发挥司法确认制度功能最大化提出了科学的路径和方法。

  一、实践困境:司法确认制度适用率畸低。

  从制度设计层面看,司法确认制度不仅有效弥补了人民调解组织达成的调解协议的执行力问题,而且最大限度地衔接“诉”与“非诉”,实现案件分流。但实际现状与设计初衷存在差距,司法确认制度处于“休眠状态”、“冰封状态”。

  (一)应然状态:立法制度初衷。

  图表一:纠纷解决流程示意图。

  2013年1月1日开始实施的新《民事诉讼法》确立了人民调解协议的司法确认制度,这一制度确立的初衷一方面是减轻当事人的诉累。另一方面是节约司法资源。法院调解结案的法律效果和经过人民调解达成调解协议并由法院进行司法确认的法律效果是一样的,同样具有强制执行的效力。当事人可以依据经过司法确认的人民调解协议向法院申请强制执行。人民调解不需要经过诉讼程序,一方面免去了当事人的诉讼费;另一方面程序相比诉讼更为简单便捷,节约了当事人的时间,从而有效减轻了当事人的诉累。在以往的司法实践中,大部分民事案件在进入诉讼程序后都要经过法院调解这一程序,调解不成的才会进行判决。由于基层法院案多人少现象十分严重,法官组织双方当事人进行当事人进行调解由于时间不足、人员紧缺等因素,调解的效果并不比人民调解更好,但是却给法院增加了巨大的工作量。通过人民调解的方式化解纠纷节约了大量司法资源,使法官有更多的精力去处理好较大、较复杂的案件。

  (二)实然状态:司法实践虚置。

  2013年,Z市9个市区县人民调解组织在司法局的指导下达成调解协议案件共5885件,而后进入司法确认程序的案件仅9件。2014年Z市9个区县人民调解组织在司法局的指导下达成调解协议案件共5912件,而进入司法确认程序的案件仅5件。人民调解协议司法确认案件在司法实践中的应用率畸低,被司法确认的人民调解协议案件仅仅只占1‰。

  图表二:2013-2014年Z市9个市区县人民调解案件数与法院司法确认的案件数。

 

  图表三:Z市9个基层法院分别2013年与2014年适用司法确认的非诉案件数与诉讼调解结案的民商事案件数。

法院名称 A法院 B法院 C法院 D法院 E法院 F法院 G法院 H法院 I法院

2013年诉讼调解结案数 700 340 695 732 842 795 736 810 700

2013年司法确认非诉数 1 0 0 1 2 0 2 2 1

2014年诉讼调解结案数 586 285 727 633 1096 802 640 906 659

2014年司法确认非诉数 0 0 0 1 0 0 0 3 1

    人民调解协议的司法确认制度自2013年1月1日开始实施,通过表三数据图表可以看出,在2013年,Z市9个基层法院共调解结案民商事案件6350件,而受理的司法确认案件共计9件。在2014年,Z市9个基层法院共调解结案民商事案件6334件,而受理的司法确认案件共计5件。适用司法确认的非诉案件总数与法院诉讼调解结案的总数对比,十分悬殊。反映出目前法院重诉讼案件轻非诉确认案件的现状。

  (三)负面效应:程序价值倒退。

  1、当事人权利难保障。人民调解本身不具备强制执行的效力,只有在经过法院的司法确认程序确认之后才具有与法院调解、裁判同样的强制执行力。若大量当事人在人民调解后反悔,另一方当事人的权利就因为没有适用司法确认而无法得到实现。因为调解协议缺乏强制执行的效力,当事人缺乏申请司法确认的法律意识,基层调解组织也不及时告知申请权利,导致当事人眼睁睁看着到手的利益又溜走了。

  2、司法资源浪费大。经过人民调解达成调解协议的纠纷在没有进行司法确认的情况下,当一方或双方当事人拒不履行调解协议时,纠纷又将起诉至法院。在人民调解阶段,人民调解员花费一定时间和精力才促成调解的达成,这部分工作将因为调解协议的不履行而白费。经过人民调解和法院诉讼两次程序的民事纠纷不仅没有实现节约司法资源的初衷,反而造成更大程度上的司法资源浪费。

  3、影响人民调解公信力。人民调解制度在很大程度上缓解了法院办理民商事案件在数量上的巨大压力,是对基层法院案多人少现象有力缓解,在实施的这两年多时间里取得一些明显效果。但是在司法确认制度得不到实施的情况下,人民调解的纠纷因为调解协议缺乏强制执行力,势必会降低其公信力,长此以往将造成人民调解这一有益制度的适用率降低,从而加重法院的办案压力。

  二、透析原因:司法确认效果疲软原因多层次考量。

  人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种有力支持和保障,同时又为老百姓提供了一条可供选择的纠纷解决机制,这样可以减少诉讼,保障协议的有效执行。但是司法确认制度适用率畸低,说明制度的预期价值尚未实现,没有发挥应有的法律效果、社会效果和政治效果。究其原因有以下五方面:

  (一)立法制度设计不科学。

  立法者在制定法律的过程中考量了各方利益和时间效率等权衡问题,但是他们并未充分考虑该制度实际操作中,当事人权利如何有效保障,妨碍了该条法律的适用率。

  1、当事人二次合意规定太死板。《人民调解法》、《若干规定》、《民事诉讼法》都一致规定:申请司法确认须由双方当事人共同申请。这就意味着当事人申请司法确认必须形成两次合意,第一次是人民调解组织达成调解协议时;第二次是向法院申请司法确认时。这种立法设置大大提高了申请准入门槛。实践中单方咨询司法确认本来就少,而双方表示同意申请的少之又少。甚至个别承担义务的一方在达成调解协议后利用该规定,钻法律漏洞,故意不参与或消极参与司法确认,为其转移、藏匿财产留下足够时间。

  2、申请期限30日规定太仓促。《民事诉讼法》明确规定双方当事人自调解协议生效之日起三十日内提出确认申请。这意味当事人向法院申请确认,必须在协议生效的三十天内提出,并且对顺延、中断事由的规定是否纳入,欠缺条款弹性规定。如遇不可抗力等客观因素超过三十日,当事人向法院申请确认,法院将以超出法定期限为由裁定不予受理。司法实际中,往往大部分调解协议以此规定被排除在司法确认大门之外,该申请期限的刚性规定不利于保护当事人的权益。

  (二)司法宣传力度不到位。

  “用法的前提是知法、懂法。”虽然人民调解协议司法确认制度颁布已久,但是其利用效率不高,归根结底来讲,是人民调解协议司法确认制度认知不高所导致的。在这样的情况下,即使再科学的法律体系也难以发挥其在调解工作方面的效能。

  1、当事人零认知。目前,绝大多数当事人对该制度一无所知而无法申请,是它遭遇被虚置的主要原因。部分地区对于该法律体系的重视程度不高,没有积极开展教育和宣传工作,很多人还不知道有这样的政策法律出台。部分普通民众知道该项制度的存在,也只是一知半解。对它的性质和程序了解不深,导致确认程序在启动阶段受阻。经过街头随机问卷调查发现,有超过95%以上的受访群众表示不知道什么是司法确认制度;有超过60%的人认为人民调解协议可能属于政府文书;有超过70%的人误认为人民调解协议具有法律强制执行力。

  2、法官普遍不了解。当事人对司法确认制度零认知是因为司法宣传工作不到位,情有可原。那么法官对该制度了解情况怎么样呢?为此笔者向Z市9家基层法院的100名干警分别发放问卷表,调查结果见表四。从表四来看,有超过一半的被调查法官不知道该制度,33%的人比较了解,但也只了解它的存在、性质和颁布时间。仅有8%的人能够正确清楚地回答该制度的申请期限条件、救济途径等。究其原因是因为部分法院对人民调解协议司法确认制度的应用价值和意义没有充分认识,只是消极等待当事人申请。

问题 选项 占比

你知道人民调解协议

司法确认制度吗? 清楚 16%

了解而已 33%

不知道 51%

该制度的申请期限和条件 回答正确 8%

回答错误 92%

该制度是否具有既判力和救济途径 有 20%

不知道 73%

没有 7%

    因此,连法律执行者——法官都对它最基本的概念和性质都没有深入理解化,就更不用谈及该项制度的运用、推广了。

  (三)诉外调解协议不规范。

  现阶段,受基层调解组织调解能力参差不齐、经费成本有限等因素影响,人民调解协议瑕疵现象比较突出,如意思表示不明确、程序不严格、主体不适合和“一次性了断”效力有欠缺等等,甚至违反法律规定。这样造成司法确认审查通过率、当事人信任度、社会认同感同时降低,使该项制度失去前期群众基础。

  1、法院审查通过率降低。基层组织中调解员调解时程序规范意思不强,调解协议的语言不严谨,内容简单模糊,这些不规范、不严谨的调解协议,难以执行,且增加了法官的审查难度,降低审查通过率。查阅基层组织存档的调解协议150份,有3/4协议存在上述瑕疵问题。这些因诉外程序不规范引发的问题是制约司法确认程序能否顺利推进的重要因素。

  2、当事人信任度降低。人民调解组织非专业性,化解基层矛盾和维护农村稳定是他们的首要任务,有时受能力限制或突破合法、自愿原则,制作的调解协议存在诸多违法、显失公平表述。所以调解员极少告知当事人有该项确认程序,或协助当事人进行司法确认。因为他们担心法院审查协议不予通过,需要补充证据和当事人不信任而反悔,势必不利于今后开展调解工作,并影响调解员的权威性。

  3、社会认同感降低。人民基层调解组织化解矛盾快速、有效的优势,受到当地政府和百姓的认可,促进社会和谐。人民调解员一方面基于特殊情况,调解时要参考村规民约、社区公约和当地善良风俗等行为规范,才能促成当事人和解,但另一方面,他们深知这些协议与法律法规存在相违背的情况,如被司法确认一定不能审查通过。当事人也会懊恼既然双方自愿签订了调解协议,却无法被法院肯定,所以这种不规范的调解协议案件虽调解成功,却因调解成果无法固化和赋予强制力,造成社会对人民调解的效力不满意,对司法确认审查程序的不理解。

  (四)法院内部考核不合理。

  人民调解协议司法确认程序作为新型的纠纷解决模式,需要法院为它的运行提供优质的平台。法院作为诉讼与非诉讼解决纠纷的衔接者,是司法确认制度的主要推动者,所以法院司法确认工作机制是否完善和科学决定了司法确认的申请量和受理量的多少。

  1、经济学:无经济收益。司法改革前法院实行“收支两条线”,基层法院办公办案经费的多少由地方财政供给和保障。但地方财政拨付经费的数额,往往是法院通过收支两条线上交地方财政的诉讼费用的全部或其中一部分。这就意味着,法院收取并上交诉讼费用越多,地方财政就拨付法院办公办案经费越多。因此,很多基层法院都把收取诉讼费作为缓解法院经费不足的重要手段。

法律明确规定司法确认制度不收费。该项收益为零,缺乏费用和激励上的保障,一定程度上制约了法官司法确认工作的积极性。甚至个别法院或法官面对前来司法确认的当事人要求其采用诉讼调解方式间接确认调解协议内容,以曲线收取诉讼费。

  2、心理学:过分害怕担责。调解组织过低的规范化和程序化,影响当事人的程序权益和高质量调解协议的达成。对于法官来说其实是加大了工作的难度,因为基层调解组织工作上的诸多不足,使得调解协议审查和补正等后续工作转嫁到法官头上,一定程度上也影响了法官对于确认这种协议之后相关法律风险的担心。另外,在处理大量繁杂的诉讼案件基础上,法官还需承担因审查不严“调确字”案件的责任追究,致使其主观上不愿主动适用和推广该制度。

  3、管理学:未建立配套体系。按目前法院系统的绩效考核体制,法院司法确认的案件未纳入其中,也就是说,基层法院所办理的这些案件,还没有作为院系统绩效考评中的一项指标进行考核,所以很多基层法院认为自己是在做“无用功”,因而对司法确认工作积极性不高。同时,司法确认的培训机制、宣传组织工作、经费保障机制、调解业务指导机制、虚假确认防范监督机制等一揽子配套制度都没有相应的建立和完善。所以法院的内部考核机制和法官的观念误区直接给司法确认程序在实践中的具体运用打了折扣。

  (五)诉调衔接机制不健全。

  “木桶的容量取决于最短的那一块木板”,这个木桶原理提醒我们,如果想让人民调解协议司法确认制度发挥其最大作用,就应该各个相关参与者(人民调解组织、司法所、法院)之间相互协调配合。

  1、调解组织、司法所方面的因素:司法确认制度的良好运行不单纯依靠法院就能实现的。司法所对人民调解组织的法律专业指导是否到位、人民调解组织硬、软件条件是否扎实都对后期司法确认的有效运行奠定基础。人民调解队伍普遍年龄偏大、学历较低、法律业务水平不高,带有明显个人调解意识,导致调解协议质量不过关。加上基层调解组织硬件方面场地有限、经费有限等难以满足司法确认前期工作落到实处。司法所在法律指导方面也存在不少问题,如指导培训机会不多、指导实用性不强、指导受众面不广等等,一定程序上制约了调解协议内容的合法化和规范化。

  2、法院方面的因素:在法院内部诉调对接工作一直归口于立案信访局负责。近年来,全国法院系统正逐步建立诉讼服务中心,以规范司法确认等非诉工作。但是据调查来看,截止2014年12月,Z市9家基层法院只有2家设立了诉讼服务中心,大多数法院的司法确认工作没有走上正轨。已经建立的诉讼服务中心法院,也只是形式化,没有场地没有专人负责此事。诉讼服务中心只摆放了一个接收司法确认材料的柜台台签;负责接待当事人申请和联络基层调解组织的工作人员也是身兼数职,还要负责该中心的诉讼引导、立案调解等其他工作,故司法确认工作无实际运作或实际效果不佳。

  3、缺乏有效合作。法院与各个基层组织尚未建立有效的联系平台,而是各自运用单一的解决纠纷机制化解矛盾。诉调对接通道单靠调解员和法官的主观能动性难以形成合力并长期维持。由于缺乏有效沟通机制,还可能出现申请人利用调解协议进行虚假司法确认的情形。

  三、求解之路:内外兼修促制度回归与完善。

  (一)科学调整——弥补完善立法不足。一是司法确认必须双方当事人共同向法院申请,笔者认为这个规定太苛刻,应降低司法确认程序门槛,只要求有一方提出即可。这样才能更好保障当事人通过司法确认实现自己的权利,培育法治社会的诚实信用,也有利于人民调解工作的顺利推进。二是当事人必须在调解协议生效之日起30日内向法院申请,这样的规定能督促当事人及时履行义务、快速解决争端。但这种刚性规定没有充分考虑现实生活中的具体问题,应当进一步细化。笔者认为应该在该条规定后面补充一点遵循情势变更原则,即:诉讼时效顺延、中断事由除外。

  (二)困境突围——保障当事人知情权。内外并重加大宣传力度,对内:法官和调解员主动向当事人告知司法确认程序的程序特点和优势,积极引导当事人选择司法确认程序。对外:借助报刊、网络、广播等新闻媒体,搭建引导平台,提高群众尤其是基层群众对司法确认程序的认知度和接受程度。将司法确认列为普法的重要内容,依靠全社会的力量进行普法宣传,做到家喻户晓。

  (三)权衡冲突——构建辅助确认制度。一是完善考核制度。要根据平均工作量和制度价值,对司法确认案件作合理评价,纳入审判绩效考核范围,但同时也要预防为了考核找“案源”,导致司法确认案件“虚高”。二是细化司法统计。对申请确认的案件数量、确认后自愿履行的数量和强制执行的数量进行分列详细统计。三是嵌入监督制度及激励制度,提升法官开展司法确认工作的积极性的同时,对错误和违法确认的行为通过法院内部监察部门审务督查和赋予当事人司法救济权利等措施,保证司法公信力。

  (四)超越瓶颈—— 提高人民调解质量。一是严格人民调解员的准入。人民调解委员会应该建立有效的管理制度,聘任调解员要综合考虑社会经验、文化水平和道德品质等;对严重违反规定的调解员,要及时清除出调解队伍。二是加强和规范调解工作。加强对从事调解工作人员的业务培训,不定期组织调解员观摩法院审理和调解过程以增强调解员运用法律的实际能力;建立法院向调解组织反馈制度,不断规范调解程序和协议制作。三是建立调解考核奖罚制度。对调解协议的反悔率、履行率和确认率作出详细的统计,并将这些数据纳入调解员的考核范畴,同时向上争取支持,设立专项资金,鼓励调解员依法认真履职。

  (五)打破壁垒——畅通诉与非诉渠道。一是司法审查进入调解程序,使其更合法、更合理,是避免法律错误写进调解协议的关键措施。因此法院与调解组织定期开会交流,通过案件报告、专题培训等方式提高调解员的法律水平,还能让法官了解调解中存在的问题,构建司法确认的反馈机制。二是法院与基层组织在人民调解协议司法确认制度中扮演的角色是功能互补的,因此人民调解组织应该积极参与到法院司法确认制度中去,发挥自身优势,给予其工作形成配合,如及时告知当事人司法确认制度,并协助其到法院办理申请事宜。三是强化合作意识,做好信息沟通工作,在诉讼服务中心设立专人与调解员之间建立联系机制,以便法官在审查协议时能通过联络人与调解员进行沟通,了解案件的具体情况,补正所需材料等,促进司法确认程序的有序开展。

  四、结语

  司法确认,作为多元纠纷解决机制的关键环节,充当着桥梁和纽带的作用。而理论上的美好期望以及实际中司法确认适用率畸低客观存在,不得不让我们重新检查审视该项制度,并对其功效进行再定位。该制度不仅要克服人民调解协议效力的局限性、实现了非诉讼与诉讼机制的对接、节约了司法资源等,更重要地是充分发挥司法能动性,使法院以审判外的方式参与社会治理、对社会机制进行管理和促进,承担社会责任。司法确认并不是代替人民调解,而是加强对人民调解的监督与支持,应该发挥法院以及调解组织的共同力量,才能趋向司法确认理想状态。
责任编辑:罗雨翔